Come è noto, l’art. 35 del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001) disciplina l’ipotesi dell’abuso edilizio commesso su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici, prevedendo, che:

• qualora sia accertata la realizzazione di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo (comma 1);
• la demolizione è eseguita a cura del Comune e a spese del responsabile dell'abuso (comma 2).

La norma subordina l’esercizio del potere alla realizzazione, da parte di soggetti privati, di interventi edilizi abusivi “su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici”: presupposto per l’adozione del provvedimento è, dunque, la pubblicità del suolo, in disparte che si tratti di area demaniale o appartenente al patrimonio statale o di enti locali. Il fondamento del potere sanzionatorio, infatti, deriva pur sempre da un illecito edilizio, che – se realizzato su suolo pubblico – risulta ancor più grave che se commesso su suolo privato, e non anche da esigenze di salvaguardare specificamente la proprietà demaniale.

Proprio in ragione della gravità dell’abuso, l’unica sanzione prevista è la demolizione, non essendo contemplata alcuna ipotesi alternativa, essendo evidentemente preordinata – detta sanzione – ad evitare l'indebito utilizzo del bene di proprietà pubblica.

Nel caso di abuso realizzato su suolo demaniale non è possibile sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria: è quanto ribadito dal TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, nella sent. 10 novembre 2022, n. 897.

I giudici hanno ritenuto corretta la decisione del Comune di ritenere non applicabile la sanzione pecuniaria, in quanto l’art. 35 del Testo Unico Edilizia “che dispone che qualora sia accertata la realizzazione di interventi realizzati sine titulo ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, debba essere ordinata al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, non prevede l'irrogazione di sanzioni pecuniarie poiché trova la sua giustificazione nella peculiare gravità della condotta sanzionata, che riguarda opere abusive su suoli pubblici: la norma, dunque, non lascia all'ente locale alcun spazio per valutazioni discrezionali e impone di ordinare la demolizione a spese del responsabile dell'abuso (cfr. ex aliis, T.a.r. per la Sicilia, sez. II, n. 2687 del 2015)”.

Si chiede se, nel caso di abuso su suolo demaniale o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, l’ordinanza di demolizione deve essere indirizzata esclusivamente nei confronti del responsabile dell’abuso o anche nei riguardi dell’ente pubblico proprietario dei terreni.

Secondo la giurisprudenza, l’art. 35 del Testo Unico Edilizia è una norma derogatoria del generale procedimento sanzionatorio edilizio, che vede come soggetti legittimati passivi rispetto all’azione repressiva comunale tanto il responsabile dell’abuso quanto il proprietario del terreno su cui questo insiste. Le norme generali non valgono, quindi, nel particolare caso in cui l'abuso sia stato posto in essere su un'area demaniale o comunque di proprietà pubblica, posto che in questa evenienza è l'Amministrazione stessa che entrerà nel possesso dell'opera realizzata. In tal caso il legislatore, con l'art. 35 cit., individua il soggetto legittimato passivo della sanzione edilizia unicamente nel responsabile dell'abuso, a differenza di quanto accade per gli abusi commessi in aree di proprietà privata.

L’ordinanza di demolizione, perciò, deve essere indirizzata esclusivamente nei confronti del responsabile dell’abuso e non anche nei riguardi dell’ente pubblico proprietario dei terreni.