Secondo un consolidato orientamento, la necessità di ripubblicazione del piano sussiste allorché, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione (ed in particolare quando ciò avvenga a séguito dell'accoglimento delle osservazioni presentate), vi sia stata una sua rielaborazione complessiva, cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono; in altri termini, la necessità di ripubblicazione si impone allorquando fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione.

La ripubblicazione, viceversa, deve escludersi, per assenza di una rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree; in altri termini, l'obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l'impianto originario, quand'anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree.

Ad esempio, non è stata ritenuta necessaria la ripubblicazione nel caso in cui due lotti erano stati, in un primo tempo, inseriti nel perimetro di un’unica “zona di espansione” a destinazione “C2-9”, con prescrizione di previa predisposizione di piano particolareggiato ai fini dell’edificazione per un solo lotto e individuazione degli altri due come aree da cedere al Comune per urbanizzazioni; a seguito di osservazioni ritualmente presentate dalla società titolare dei suoli, l’Amministrazione comunale aveva modificato la predetta destinazione, prevedendo, per i due lotti non destinati all’edificazione, l’inserimento di uno in una zona di completamento “B6” e l’inserimento dell’altro come zona “G6”, comprendente aree da cedere al Comune per la realizzazione di “parco o giardino pubblico di quartiere”.

Parimenti, la ripubblicazione è stata esclusa:

• in un’ipotesi di modifica riguardante solo le aree a contorno ad alcune ville storiche disseminate nel territorio comunale;
• nel caso di una modifica consistente nell’accorpamento di due ambiti, con il mantenimento comunque della previsione di specifiche capacità edificatorie per ciascuno dei due ambiti accorpati;
• nel caso di reinserimento di una singola strada.

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Note a: TAR Lombardia, Milano, sez. II, nella sent. 26 settembre 2022, n. 2053.

I giudici meneghini hanno ricordato che “Per giurisprudenza costante (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 1 febbraio 2022, n. 220; Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 novembre 2020, n. 7027), l’obbligo di ripubblicazione del piano urbanistico sorge solo a fronte di modifiche che comportano una rielaborazione complessiva dello strumento di pianificazione territoriale, vale a dire in caso di mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione. Tale giurisprudenza muove dal presupposto che siano pienamente ammissibili modifiche d’ufficio al piano in sede di approvazione e, infatti, distingue tra modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l'adozione di standard urbanistici minimi), modifiche “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e modifiche “concordate” (conseguenti all'accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune). È evidente che, in tale classificazione giurisprudenziale, le modifiche facoltative sono quelle a cui l’amministrazione si determina d’ufficio, al fine di mantenere – anche per l’effetto di ulteriori modifiche apportate al piano – l’equilibrio complessivo del medesimo e, tra l’altro, il consumo di suolo nei limiti di legge.

In altre parole, deve affermarsi che il potere pianificatorio tra l'adozione e l'approvazione dello strumento urbanistico non è vincolato o necessariamente conformato dalle osservazioni dei privati e che le osservazioni non costituiscono delle proposte di provvedimento amministrativo che possano essere solo accettate o respinte, ma non modificate. Esse possono invece costituire – come accaduto nella fattispecie – l’occasione per un ripensamento della disciplina urbanistica di un determinato ambito, che rimane discrezionale, e può quindi assumere anche un contenuto molto diverso da quello adottato inizialmente e da quello auspicato dai privati. Quando questo accade e non si dà il caso di una rielaborazione complessiva dello strumento, non è sempre necessario riaprire l'interlocuzione con i proprietari, in quanto l'interesse pubblico a una pianificazione equilibrata che tenga conto di tutti gli aspetti del piano e al rispetto dei tempi di approvazione dello strumento urbanistico, che non può essere esposto a una serie, potenzialmente molto estesa e ingovernabile, di continui confronti con i privati.”

Nel caso specifico, era stata esclusa la necessità di ripubblicazione a seguito di una modifica di un’area, motivata dall’esigenza di ridurre il consumo di suolo, coerentemente con le linee guida del piano e della legislazione regionale.

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 La ripubblicazione del piano regolatore generale

Ci si chiede se risulta necessaria la ripubblicazione di una variante del piano dopo che, in un primo tempo, erano stati stipulati ed inseriti nel piano alcuni accordi pubblico-privati e successivamente una parte di tali piani erano stati stralciati per evitare un eccesso di S.A.U. ed altri ancora venivano sostituiti con nuovi accordi?

La risposta al quesito è positiva, come affermato dal TAR Veneto, sez. II, nella recente sent. 19 settembre 2022, n. 1406. Secondo i giudici, la scelta di “salvare” alcuni accordi nonostante il superamento di S.A.U. ed il diverso trattamento riservati ai diversi accordi sono elementi che individuano un nuovo assetto di valutazione alla base della variante e giustificano la ripubblicazione dello strumento urbanistico.